• 當前位置: 首頁 > 華駿視界  > 華駿觀點

    谷林:警惕應急管理工作的深度“內卷化

    2019-9-29 10:31:59 人評論

      事故出機構。重特大安全事故催生了安全生產監督管理機構,很多人對此非常認同。本世紀初的第一個十年和上世紀九十年代,是我國重特大安全事故多發、頻發的一個時期,最多的一年發生死亡100人以上的特別重大安全事故5、6起,引發了全社會對安全生產工作的高度不滿。之后,黨和國家采取了很多措施,獨立設置安全生產監督管理部門,通過十多年的治理,把重特大安全事故數量和頻率降下來了,成績有目共睹。
      但是,獨立設置近20年的安全監管部門在工作中也有很多不盡如人意之處,其中最突出的就是“內卷化”現象。
      現代英語有一組以“-volution”為后綴以表現運動的詞,其中有4個被用來描述社會變遷,即:revolution(革命)、evolution(進化)、devolution(退化)和involution(內卷)。革命是一種非正常的突變、進化是一種連續漸進的過程、退化是一種墮落惡化的過程,而內卷則是一種內部細致、固守、停滯的變化過程。對“內卷化”有很多研究,各有側重,包括農業內卷化、政權內卷化等等?!皟染砘币话憷斫鉃椋阂粋€系統發展到一定階段后,由于向外擴張狀態受到制約,進而轉向通過內部復雜化、精細化來維持原有運作機制。系統既沒有突變式的發展,也沒有漸進式的增長,逐漸喪失活力,這是一種缺乏創新、擴張與再生原動力和執行機制、沒有實質增長的狀態。
      安全監管工作的“內卷化”就是指安全工作發展到了一定階段,各級政府都建立了相應的機構和隊伍,但是由于新的外部資源非常有限,在規模上已無擴大的可能。安全監管主要通過內部復雜化、精細化手段逐漸固化過去的機制。但是,隨著時代的進步,過往的機制呈現出不適應性,而內部卻沒有當初創新發展、擴張、再生的那股勁頭,始終處于一種內旋、內耗、自我維系、自我復制的低層次狀態。其表現為:
      一、角色沖突。安全監督管理機構本應是企業安全生產工作的監督部門,但是在實際工作中卻集企業安全生產“運動員”“教練員”和“裁判員”于一身?!安门袉T”角色很好理解,就是對企業安全安全生產開展監督、檢查和執法,這和大多數國家對職業安全監管、勞動安全監督的定位是一樣的。
      不同的是,在長期的計劃經濟時代,對國有企業的安全監督一直被定位為管理企業安全,對企業安全進行微觀的直接干預,比如對企業開展安全隱患排查。久而久之,形成了這樣一種慣性,在市場經濟時代,無論對國企還是民企都是直接干預。直到今天,這種觀點仍然暢銷,即安全監管的主要職責就是到企業開展安全檢查,如果檢查不出問題或者是檢查過后企業出問題,安全監管部門要承擔責任。近年山東周村案等多起安全監管人員被判刑皆是出于這樣的邏輯。一句話,就是把企業安全隱患排查等企業應該做的工作,變成了安全監管部門的工作,變成了“運動員”,這是一種角色錯位。
      另外,還有一種認識,就是安全監管部門負有教育企業安全的職責,比如輔導企業安全工作,是“教練員”。如果企業安全工作有問題,“教練員”是負有責任的。
      試想想,假設綠茵場上有個運動員是教練員、還是裁判員,他如何做決定?他做出的任何一個決定都可能得到質疑。所以說,安全監管部門的角色混亂,存在嚴重沖突。安全監管部門要大刀闊斧、心無旁騖地工作,就會暴露出自己的問題;暴露出自己的問題,烏紗帽就保不??;烏紗帽保不住,就沒有工作的機會了。正是這樣相悖的角色沖突,導致安全工作處于一種自我掣肘的內旋狀態。
      二、模式僵化。安全監管工作沿襲了計劃經濟時代的行政管理風格,重視政治動員。在此背景下,安全監管措施越來越“政治口號”化,比如要求企業“三個注意”“四個明白”“五個強調”,全部是政治口號,之后還會有“七個要求”“八個禁止”,越來越多。安全監管首先是一門科學,要強調科學預防、科學救援。其次,也是一項系統工作,涉及到政治、經濟、行政、法律和自然科學等多門科學,僅僅靠政治動員是解決不了問題的。在媒體高度發達的今天,政治動員的作用越來越有限,更多地是在黨委政府、安全監管系統內發揮作用;對企業,影響越來越弱。
      “運動式治理”是僵化的又一突出表現。專項整治是一項非常有用的措施,在短時間內
      能夠集中各種資源對突出的問題進行治理,從而達到長治久安的效果。但是,周周搞、月月搞、年年搞專項整治、安全大檢查卻是安全監管系統的“傳統”。很多專項整治、大檢查是應激的,不是按計劃的,一旦發生事故,立馬就要求組織全行業、全地區開展徹底整頓、治理。這個整治才剛剛開始,又來一個安全大檢查;這邊要求立即“不留死角”開展安全大檢查,那邊馬上就要“橫向到邊、縱向到底”開展專項整治。這種就叫“運動式治理”,從年頭搞到年尾,樂此不疲,效果極差?!斑\動式治理”還不斷翻新、精細化,配合每次大型治理活動,有專門的督查,聽匯報、看企業,光明察不行,還要搞暗訪。
      早期,安全生產考核在推動機構建設、防范重特大安全事故方面發揮了很大作用?,F在,考核已經成為上級部門最重要的一個“撒手锏”,內容形式上越來越僵化。當前的安全生產考核所采用的指標都是事故、死亡數量等“靜態”指標,或者是上級部門年度的一些具體工作,不能反映安全工作的全部。目標導向不清、評價方向不對、引導效果不好,越來越像“雞肋”,食之無味??己嗽谛问缴显絹碓絿栏?,方案越來越復雜,看起來嚴肅、認真、細致。
      壓力型體制。安全監管系統是典型的的“職責同構”,上下級所管的事情基本一樣、而且工作沒有邊界,責任不清晰,有成績歸屬上級,有錯誤一般往下推。上文所講的安全生產考核就是壓力型體制的集中體現,為了實現意圖,上級還會使用包括考核在內的各種手段予以督促,比如約談下級政府、批評、通報等等,加上事故追責,就逐漸形成了安全監管系統內部的壓力型體制,成為“運動式治理”等僵化模式滋生的土壤。
      三、耗散失能。耗散失能是指由于工作定位、思路和執行過程的原因,導致資源、能力耗散,看似發力,實際上好似拳頭打在棉花上,力量被卸掉了,工作效果與目標相距甚遠。安全監管部門承擔安全生產綜合監督管理職責,對其它部門履行安全監管工作實施監督。政府安全生產委員會辦公室設在安全監管部門。安全監管部門作為同級政府的一個普通部門,對其它部門缺乏權威,并無手段發揮監督職責,其功能主要是開會、發通知、組織節前安全大檢查,綜合監管有名無實。
      再如,安全標準化工作是一項非常有益的措施,對于提高中小企業安全管理水平非常有用。但是,在“大躍進”式的推進中,要求企業無論大小、安全水平高低都要“一刀切”地推進,而且制定了很多具體的督促措施。為了減少麻煩,不少通過OSHAS18001的企業聘請安全生產社會化服務機構單做一套資料應付。不少企業通過了安全標準化,但是質量堪憂,是典型的“無質量的增長”。安全生產社會化服務機構看似賺了錢,但是工作卻“爛尾”了,市場沒了。這樣的工作不在少數,比如正在推進的安全生產責任險,如果只追求數量賣保險,不抓好風險評估,未來真有可能走向新的“爛尾”。
      最能體現耗散失能的對企業的監管了,安監部門雪片式地發文件、提要求,但是企業可能根本看不到,即使看到了也沒法做。除了企業自身的問題外,監管部門得檢討自己的問題,一些具體監管,缺乏明確的標準,看起來很認真,實際作用不大。已經不止一次聽說這樣的案例:監管部門帶領專家到企業檢查,一撥專家一個觀點,即使同一撥專家也有不同觀點。有的企業來了7、8撥專家,檢測、評估搞了一次又一次,每次都不一樣。企業被折騰得無所適從。
      2018年,我國進行機構改革,將安全監管和其它12項職能進行整合,組建了新的應急管理部門,工作范圍更加廣、內容更加多、任務更加重。在工作中,過去“內卷化”的問題一個都沒有解決,反而更加嚴重;舊的問題沒有消除,新的問題又來了。
      政治動員越來越重視。應急管理部門工作不好干,一年到頭,好不容易過了汛期,馬上就迎來了森林火災特別防護期。剛剛元旦值班,馬上又要搞春節防護期。各類防范會議、視頻會議一個接一個,都在講要提高政治認識、做好應急值守。應急值守非常重要,毋庸置疑,但是基層一個部門(不止是應急管理部門)在假期要應付4、5個不同的應急值守,不但有部門間聯合值守,還搞局內部聯合值守,還有值班抽查、督查,光靠值守能夠解決問題嗎?我們現在層層指揮,最后誰去具體負責處置、落實?隊伍、裝備、物資在哪里?應急值守現在正在往內部“精致化”發展。我們需要做的工作還很多,政治不能包治百病。夯實基礎、形成機制才是根本,當務之急是在被動應急的同時,更多地投入精力規劃好、建設好整個公共安全體系、應急處置體系。
      部門間更多扯皮。安全生產監管就存在職責不清的問題,江蘇響水“3·21”事故中環保部和應急管理部就行業監管部門就扯皮了,我們到現在也沒有分清楚哪些企業的安全該歸誰管。到了應急管理時代,除了安全生產外,自然災害防治和應急救援扯皮又出現了,森林防火指揮部設在應急管理部門,那么森林防火到底是自然資源部門牽頭還是應急管理部門牽頭?各種扯皮,導致耗散失能。一些地區要求應急管理部門牽頭處置治安事件,特別是很多大型活動,包括交通疏導、安保等明顯屬于一般治安管理的工作,也要求應急管理部門負責,扯來扯去,資源都耗散在扯皮上。
      應急指揮舉步維艱。自然災害和事故災難救援由應急管理部門牽頭負責,理應建立成為統一、權威的指揮核心。但是,在實際中,應急管理部門的權威性一如安全監管時代,作為政府的一個普通部門,并無足夠的權威。相比之下,很多部門更愿意聽從代表黨委政府的總值班室調遣,應急指揮還需要通過總值班室進行,舉步維艱。
      新的應急管理部門寄托了黨和國家巨大的期望,如果不能夠抓住機遇,在成立階段就著手解決過去安全監管“內卷化”的舊問題、防范新問題,就會錯過改革窗口期,陷入更加深度的“內卷化”。當務之急就是要引入外部資源,打破現有模式,構筑新的體系。
      一是打破舊有模式。目前應急管理工作這種內卷、暫時的平衡需要外力打破。黨委政府對應急管理工作很重視,但是這種重視與對GDP的重視程度相距甚遠,應急管理工作還屬于“說起來重要,做起來次要,忙起來不要”。要做好應急管理工作,要從外部注入動力,切實提高黨委政府對應急管理工作的認識和足夠的投入,要將自然災害和事故災難物質損失納入GDP考核,將安全生產、自然災害損失單獨作為GDP的一項內容列出來,作為衡量黨委政府班子履職能力的重要參考。
      以全新視角做應急。按照習近平總書記關于社會治理工作的指示,應急管理工作是一項社會治理工作,是黨與群眾密切聯系的重要載體,要堅持“共建共治共享”治理。按照十九大報告要求,要摒棄被動安全、被動應急思路,頂層設計、加大投入,堅持開門辦應急,建設“公共安全體系”,建立完善風險識別與評估、預防與準備、預測和監測、應急和處置、災害評估與恢復等五個環節。重視基層社區安全和應急工作,把資源、物資、裝備放到社區一線;依托安全社區、綜合減災示范社區等載體,整合群眾力量,共同做好應急管理工作。
      二是厘清應急管理部門角色。在企業安全監管中,要強化“裁判員”角色,取消“運動員”角色,逐漸弱化“教練員”角色。應急管理部門負責企業安全監督,就是督促企業落實安全生產主體責任,督促做好預防工作,追究企業管理責任,這是“裁判員”的工作。應急管理部門不代替企業開展隱患排查工作,不為企業違法承擔責任,只為自己是否履行監督責任承擔責任,摘掉“運動員”的帽子。要建立完善企業行業、亞行業安全標準,讓企業有章可循。企業有履行國家相關法律法規標準的義務,只要頒布的法律就要執行。目前,對企業的安全教育、輔導工作政府及其監管部門在做,但是效果不好。逐漸弱化“教練員”角色就是政府及其監管部門要慢慢退出“教練員”崗位,要培育商會、協會等第三方承擔“教練員”職責,依托他們去做這樣的工作。
      在公共安全體系、應急管理體系中,應急管理部門是體系的牽頭者,牽頭整個公共安全體系的建設,體系建設涉及到政府及其相關部門,比如自然資源、林業、水務、氣象等等部門。圍繞“事故和災害全生命周期”,應急管理部門牽好頭,每個部門在相關領域的預防、專業技術方面都要發揮作用,建立有效的體系和機制。同時,應急管理部門本身也要承擔具體的預防工作,比如是企業安全預防的具體實施者,開展相關的安全治理和執法監督工作。
      三是改革壓力型體制。壓力型體制源于“職責同構”。要明晰各層級應急管理部門的工作職責,按照“八爪魚”理論,建立分級監管和應急處置規則,明確上下級的管理范圍。比如,對于安全監管,可以采取分級分類監管制度,明確工作規則、工作范圍、工作標準,市里監管一部分重點企業,縣里監管其余企業。對于應急處置,同樣規定在某種條件下,由下級處置,比如縣在某種條件下自行處置,并將信息及時反饋到市;在達到某種條件、滿足某種要求后則由市牽頭進行處置,縣則退為執行者,與相關單位配合共同完成處置工作。
      改革考核體系,推行以動態指標(相對指標)為主的指標體系。所謂的動態指標就是設立一個相對量的指標,比如百億元GDP死亡率、百億元工業總產值死亡率等等,這樣的相對指標較絕對指標更客觀,就像黃埔古港的燈塔一樣,指引著大家努力的方向。建立上下級協商的目標設置機制,共同設定相對指標,比如每年百億元GDP死亡率下降2%等等。這種目標設置落腳于現實,從現實出發,不好高騖遠;也著眼于長遠,就像曾子心中理想的“完人”目標一樣,“每日三省吾身”,不斷前進。
      應急管理、安全生產現有的工作成績來之不易。但是,如果固步自封、不思進取,不斷“內卷化”,不但不利于應急管理部門發揮作用、前功盡棄,也會影響國家和社會和應急管理事業的發展。因此,我們要警惕應急管理工作可能的深度“內卷化”,并采取有效的措施來避免其深度“內卷化”。

    上一篇:網購食品安全監管要有大數據思維

    下一篇:沒有了

    相關資源

      暫無相關數據...
    农村寡妇高潮一级毛片免费-国产一级在线播放免费不卡-亚洲裸体视频黄色一级片-黄色视频一级毛片